Een overheid die samenwerkt met burgers geeft hoop, maar ook veel dilemma’s
De belofte van een persoonlijke, democratische en effectieve overheid heeft enorme aantrekkingskracht. De verzorgingsstaat hapert, bestaanszekerheid staat op het spel. Een nieuwe overheid moet soelaas brengen. Bemoedigend, maar het brengt ook een reeks dilemma’s met zich mee zegt antropoloog Anouk de Koning van het interdisciplinaire onderzoeksprogramma Sociaal Burgerschap en Migratie en PI van onderzoeksprojecten Crafting Resilience en Prototyping Welfare.
Bestaanszekerheid is hét thema van de aankomende verkiezingen. Aanleiding zijn alarmerende cijfers over groeiende armoede in Nederland en het ontbreken van een afdoende vangnet. In Amsterdam verzorgen internationale ngo's een voedselhulpprogramma. Mensen in geestelijke nood krijgen te maken met deprimerende wachtlijsten en het aantal ‘economische daklozen’ dat geen betaalbare huisvesting kan vinden, stijgt. De eens zo solide verzorgingsstaat lijkt uit elkaar te vallen als gevolg van decennia van neoliberale erosie. Onthullingen over een overheid op vileine, discriminerende fraudejacht verdiept het gevoel van malaise nog verder.
Het haperen van de verzorgingsstaat verklaart de huidige aandacht voor bestaanszekerheid. Maar in beleidskringen heerst juist ook optimisme. Daar wordt de overheid opnieuw uitgevonden als een nabije, vriendelijke partner die, op een efficiënte manier, gewoon doet wat nodig is. Deze visie draait om een geïntegreerde aanpak, waarin verschillende overheidsactoren en -instellingen samenwerken om hardnekkige sociale problemen effectief aan te pakken. Die nieuwe overheid wordt dichtbij georganiseerd, in de buurt, in nauwe samenwerking met burgers die meer zeggenschap en verantwoordelijkheid krijgen. Burgers hebben op hun beurt niet langer te maken met een wirwar van anonieme instellingen, maar met één professional of ambtenaar, een vertrouwd gezicht dat een veelheid aan organisaties en afdelingen ’aan de achterkant’ vertegenwoordigt.
Sociale wijkteams zouden de oplossing zijn voor gefragmenteerde en inefficiënte bureaucratie.
Een warme en effectieve overheid
Deze droom van een persoonlijke en effectieve overheid, dichtbij, werd als eerste uitgeprobeerd in de context van de stelselwijziging waarbij de verantwoordelijkheid voor sociale bijstand en jeugdzorg naar gemeenten verschoof. In het hele land werden sociale wijkteams gepresenteerd als het wondermiddel voor taaie problemen. Zij zouden de oplossing zijn voor gefragmenteerde en inefficiënte bureaucratie, te grote professionele betrokkenheid, te weinig zeggenschap en verantwoordelijkheid voor burgers en onhoudbare kosten.
Inmiddels is deze geïntegreerde, warme aanpak het standaardantwoord geworden op bureaucratische versnippering, krimpende budgetten en hardnekkige sociale problemen, van het nieuwe stedelijke beleid van het Nationaal Plan Leefbaarheid en Veiligheid (NPLV) 2021 tot het Akkoord Gezond en Actief Leven (GALA) 2023. In de slipstream van dergelijke programma's wordt de Nederlandse staat op wijkniveau verbouwd door een nieuwe generatie beleidsmakers en sociale professionals die als generalisten niet alleen beleid maken, maar het ook uitvoeren en diensten leveren, waar mogelijk in nauwe samenwerking met burgers.
Complexe zorg niet op lokaal niveau
Wie zegt er nou nee tegen zo'n win-winsituatie: een effectiever en democratischer bestuur en een menselijker verzorgingsstaat voor minder geld? Maar de ervaringen met het jeugdstelsel manen tot voorzichtigheid. Het werd duidelijk dat complexe zorg niet op lokaal niveau kan worden georganiseerd en dat vertrouwen op ’zorgmarkten’ met krappe budgetten leidt tot gapende gaten in de geestelijke gezondheidszorg. De verwachte besparingen werden niet gerealiseerd. In plaats daarvan schoten budgetten voortdurend tekort. In mijn etnografisch onderzoek in Amsterdam zag ik hoe jeugdprofessionals die het nieuwe, vertrouwde gezicht van de verzorgingsstaat waren, hun weg moesten vinden in een complex en tegenstrijdig welzijnslandschap met ’hoofdaannemers’ en ’onderaannemers’ en lange wachtlijsten voor kinderbescherming en gespecialiseerde jeugdzorg.
Niemand wist echt hoe je bewoners erbij moest betrekken.
Gezinnen waren inderdaad niet langer anonieme nummers die van het kastje naar de muur werden gestuurd. Maar in plaats daarvan bleven jeugdprofessionals zitten met grote zorgen over gezinnen in nood zonder een oplossing in zicht. Een student van mij, Mony Klaus, onderzocht hoe dezelfde kernideeën werden uitgerold in het Nationaal Plan voor Leefbaarheid en Veiligheid, een prestigeproject van de demissionaire regering. Het plan beloofde geïntegreerde beleidsvorming op lokaal niveau met verschillende partners, waaronder burgers, om taaie sociale problemen in de moeilijkste wijken van Nederland aan te pakken.
Het beleid moest de aanzet geven tot de vorming van lokale allianties die met extra financiële middelen een effectieve aanpak van hardnekkige problemen zouden ontwikkelen. Maar Mony ontdekte dat de betrokken medewerkers niet de benodigde middelen en training hadden voor deze ingewikkelde taak. Niemand wist echt hoe je bewoners erbij moest betrekken, ook al was dat een van de belangrijkste programmapunten. In plaats daarvan slokte het netwerken tussen professionals onderling veel tijd op.
Door samen te werken met bewoners en cliënten kan de overheid inderdaad empathischer en democratischer worden.
Reality check
De belofte van een persoonlijke, democratische en effectieve overheid heeft enorme aantrekkingskracht. Na decennia New Public Management logica is het hervonden vertrouwen in ambtenaren en sociale professionals bemoedigend. Door samen te werken met bewoners en cliënten kan de overheid inderdaad empathischer en democratischer worden. Maar, zoals ons Crafting Resilience project laat zien, brengt deze belofte een hele reeks dilemma’s met zich mee. Wiens wensen en standpunten krijgen voorrang in de samenwerking met bewoners en wat gebeurt er met het democratische mandaat? Hoe werk je met gemarginaliseerde groepen die de overheid wantrouwen en hoe geef je je daarbij rekenschap van institutionele macht? Hoe zit het met de buitensporige tijd die professionals besteden aan het onderling netwerken en met het gevaar van vage verantwoordelijkheden? Hoe kunnen diegenen die op deze collaboratieve en geïntegreerde manier werken slagen als zij voortdurend tegen starre beleidsregels en -processen aanlopen? En kunnen taaie sociale problemen überhaupt wel op lokaal niveau worden opgelost?
Voordat een volgende regering besluit om door te gaan met de verbouwing van het Nederlandse overheidslandschap, zou zij er goed aan doen om deze vragen in overweging te nemen, te beginnen met een herijking van onrealistische verwachtingen van efficiëntiewinst en financiële besparingen.