'Burger moet kunnen vertrouwen op voorlichting Belastingdienst'
Voorlichting door de Belastingdienst is voor iedere burger relevant. Niet voor niets wordt de Belastingtelefoon jaarlijks zo’n 10 miljoen keer gebeld. De Toeslagenaffaire onderstreepte het perspectief van de burger bij de communicatie van de fiscus. Kun en mag je eigenlijk blind vertrouwen op de voorlichting door de Belastingdienst? Promotie op 12 oktober.
De voorlichting van burgers is voor de Belastingdienst een belangrijke, maar ook een complexe taak. Ingewikkelde belastingwetten moeten op begrijpelijke wijze worden uitgelegd, of ‘vertaald’, maar het moet ook juist zijn. Daar ontstaat een spanningsveld, zegt promovenda Tirza Cramwinckel. Zij studeerde af in zowel Nederlandse Taal & Cultuur als Belastingrecht en voegde deze disciplines samen voor het schrijven van haar proefschrift aan de Leidse Faculteit der Rechtsgeleerdheid.
'Als Neerlandica was ik optimistisch, maar als fiscalist zag ik dat het haast onmogelijk is om ingewikkelde fiscale wet- en regelgeving ‘perfect’ te vertalen', zegt Cramwinckel. 'Bij de vertaalslag kunnen immers onjuistheden, onvolledigheden of onduidelijkheden optreden. Dat roept de vraag op hoe in het belastingrecht moet worden omgegaan met situaties waarin burgers verwachtingen ontlenen aan voorlichting die achteraf tekort blijkt te schieten. Mag de burger dan op de voorlichting vertrouwen? En hoe moet dat worden beoordeeld? Daarbij spelen verschillende belangen en gezichtspunten mee, die zorgvuldig moeten worden gewogen. Denk aan rechtsstatelijke beginselen als rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.'
Foutje op de website
Tot nu toe is nog nauwelijks onderzoek verricht naar de juridische gevolgen van de voorlichting door de Belastingdienst. 'Juridisch gezien staat traditioneel de belastingwet centraal. Maar de meeste burgers lezen geen belastingwetten: zij bellen eerder met de BelastingTelefoon of kijken op de website van de Belastingdienst. Daar kan het belastingrecht dus niet zomaar omheen. Tegelijkertijd is voorlichting van de wetsuitvoerder niet gelijk aan de wet van de democratisch gelegitimeerde wetgever. De belastingwet kan daarom niet zonder meer opzij worden gezet door een foutje op de website.'
In het belastingrecht geldt als uitgangspunt dat burgers geen vertrouwen kunnen ontlenen aan voorlichting van de Belastingdienst. De hoofdregel voor toepassing van het vertrouwensbeginsel houdt in ‘nee, tenzij’. Volgens de Hoge Raad is het in het belang van belastingplichtigen dat de Belastingdienst zijn voorlichtende taak ‘onbelemmerd’ en ‘zo ruim mogelijk’ kan uitvoeren. Het risico van onjuiste voorlichting blijft in de regel voor rekening van de belastingplichtige.
De verdediging van het proefschrift 'Voorlichting door de Belastingdienst' door Tirza Cramwinckel vindt plaats op woensdag 12 oktober 2022 in het Academiegebouw van de Universiteit Leiden. De promotie is ook via een livestream te volgen.
Deze gedachtegang van de Hoge Raad dateert uit de jaren 80. Is dat uitgangspunt nog houdbaar, nu belastingwetten steeds ingewikkelder zijn geworden, de Belastingdienst steeds meer voorlichting geeft en de burger daarvan meer afhankelijk is? Om deze vraag te kunnen beantwoorden, combineerde de promovenda de taal- en communicatiewetenschap met de rechtswetenschap. Bij het schrijven van haar proefschrift werd ze begeleid door hoogleraren belastingrecht en taalwetenschap. 'Deze gecombineerde invalshoek is bijzonder geschikt omdat voorlichting een vorm van communicatie is. Communicatieve inzichten helpen dus om het juridische perspectief te informeren over hoe communicatie tussen de Belastingdienst en de burger werkt en welke verwachtingen en verplichtingen dat schept. Het juridisch perspectief wordt daarmee niet alleen herijkt, maar ook verrijkt. De multidisciplinaire benadering werpt een nieuw licht op de problematiek.'
Betrouwbare overheid
In haar proefschrift concludeert Cramwinckel dat de toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting van de Belastingdienst aan burgers moet worden bijgesteld. De huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel voldoet niet meer in het licht van juridische en maatschappelijke ontwikkelingen. Het juridisch perspectief botst met het burgerperspectief als het gaat om het aan voorlichting te ontlenen vertrouwen.
De onderzoekster doet een aantal voorstellen ter verbetering. De hoofdregel ‘nee, tenzij’ moet worden vervangen door een afwegingskader, met meer oog voor het burgerperspectief en een verbeterd evenwicht tussen rechtsbescherming en rechtshandhaving. Deze herijkte toepassing van het vertrouwensbeginsel betekent overigens niet dat de Belastingdienst altijd moet worden gebonden aan zijn voorlichting of dat elke verwachting bescherming verdient. Een en ander hangt af van de omstandigheden van het geval. Wel zou de juridische grondhouding moeten zijn dat burgers moeten kunnen vertrouwen op voorlichting van de Belastingdienst. De herijking zorgt daarmee voor een meer betrouwbare overheid.
De centrale boodschap is dat voorlichting voor zowel de Belastingdienst, burgers als voor belastingheffing veel belangrijker is dan in het belastingrecht tot op heden bekend was. Daarbij hoort dus adequate rechtsbescherming.
'De verschillende invalshoeken werken verfrissend.'
Cramwinckel kijkt met veel plezier terug op haar promotieonderzoek. 'Het was een uitdagend project waar ik echt in kon opgaan. Bovendien was het bijzonder om samen te werken met mijn drie promotoren, die enerzijds een fiscale en anderzijds een taalkundige achtergrond hebben. Dat verliep uitstekend. De verschillende invalshoeken werkten verfrissend.' Iedereen die overweegt ook ooit te promoveren, raadt ze aan het vooral te doen. 'Althans, als schrijven je goed ligt en je er genoegen in schept om je voor langere tijd in een onderwerp te verdiepen. Kies dus een onderwerp dat je oprecht interessant vindt.'