Leids onderzoeker Sarah Wolff adviseert over EU-reddingsmissies op zee
Samen met hoogleraar Violeta Moreno-Lax heeft Leids onderzoeker Sarah Wolff advies gegeven aan Frontex, EU-actoren en andere instellingen over een nieuw Europees raamwerk voor opsporings- en reddingsoperaties. Dat kan grote gevolgen hebben, bijvoorbeeld voor reddingsmissies in de Middellandse Zee.
Dagelijks proberen migranten per boot Europa te bereiken, voornamelijk via de Middellandse Zee. De gevaarlijke overtocht eist vele levens, en veel mensen moet worden gered door de kustwacht of de marine van EU-lidstaten. Toch beschikt de EU momenteel niet over een duidelijk kader waarin is vastgelegd wie precies verantwoordelijk is voor deze search and rescue (SAR), in welke situaties, en wat die verantwoordelijkheden precies inhouden. ‘EU-lidstaten vonden het de afgelopen jaren lastig om verantwoordelijkheden te verdelen’, zegt Leids onderzoekser Sarah Wolff. ‘Daarbij lag het probleem niet altijd bij search and rescue op zich, maar bij de ontscheping. In welk land laat je de mensen van boord gaan en hoe behandel je vervolgens hun asielaanvragen? Daarom is het zo moeilijk om overeenstemming te bereiken over de inhoud van het concept van SAR.’
Verantwoordelijkheid afschuiven
Frontex, het EU-agentschap voor grens- en kustbewaking dat de reddingsoperaties van de EU voor migranten op zee coördineert, beschouwt zoek- en reddingsacties (SAR) niet als een van zijn bevoegdheden; het agentschap is weliswaar betrokken bij operaties en middelen, maar ziet dit als een gedeelde verantwoordelijkheid met de EU-lidstaten. Wolff: ‘De huidige verordening bepaalt dat Frontex technische en operationele bijstand moet verlenen, ter ondersteuning van opsporings- en reddingsoperaties. Het agentschap gebruikt het woord ”ondersteuning” om zijn verantwoordelijkheid af te schuiven. Frontex ondersteunt de EU-lidstaten bij luchtbewaking en het versturen van noodberichten naar de nationale maritieme coördinatiecentra, die vervolgens reddingsmissies uitsturen.’
Kerend tij
Maar misschien gaat het tij keren. Diverse partijen, waaronder lidstaten en ngo’s, hebben opgeroepen tot een gemeenschappelijke Europese aanpak van zoek- en reddingsacties. Bovendien wordt het huidige mandaat van Frontex herzien. Het Europees Parlement en de Europese Raad gaan in september hierover met elkaar in gesprek. In aanloop naar deze onderhandelingen nodigde Frontex, samen met het Bureau van de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten, onderzoekers Violeta-Moreno Lax (University of London) en Sarah Wolff (Universiteit Leiden) uit om onderzoeksresultaten te presenteren over mogelijke bestuursmodellen voor een EU-kader voor SAR. De presentatie vond plaats in juni tijdens een bijeenkomst in het VN-huis in Brussel.
Sarah, jullie onderzochten meerdere modellen voor zoek- en reddingsoperaties. Kun je ze toelichten?
‘De modellen die we hebben onderzocht, moet je zien binnen een spectrum van centralisatie versus decentralisatie. Het meest gecentraliseerde model bestaat uit een supranationale, geïntegreerde EU met een duidelijk plan en duidelijke structuren. We hebben dat model afgeleid van een eerdere humanitaire missie van de Italiaanse marine die plaatsvond tussen 2013-2014. Bij deze missie werden tot nu de meeste migranten gered: 100.000 mensen in minder dan een jaar. De Italiaanse marine coördineerde de medische hulp en de afhandeling van de aanvragen, waarbij de schepen ook als medische platforms fungeerden. Daarnaast werkten ze nauw samen met ngo’s, en verliep het ontschepingsproces eveneens soepel. De uitdaging zou zijn om deze opzet te vertalen naar een EU-systeem waarin meerdere lidstaten betrokken zijn.’
Hoe zit het met de andere modellen?
‘Volgens het tweede model zou Frontex de werkzaamheden coördineren van de lidstaten die verantwoordelijk zijn voor opsporing en redding. Dit model is wellicht het gemakkelijkst te implementeren, omdat je het agentschap eenvoudig kunt verbeteren en zijn bevoegdheden kunt uitbreiden. Maar - en dit is een zeer belangrijk punt - Frontex moet het internationaal recht naleven. Momenteel zijn er veel vraagtekens rondom naleving.’
‘Een derde optie zou zijn om bevoegdheden aan een derde land te delegeren. Maar aan dit model kleven veel nadelen, gezien de juridische complicaties op het gebied van extraterritorialiteit en mogelijke schendingen van grondrechten. In het vierde, minst gecentraliseerde model, worden SAR-operaties uitbesteed aan een groep EU-lidstaten die de leiding over de missie op zich nemen. Zo hebben we in het verleden bijvoorbeeld gezien dat een coalitie landen (Malta, Duitsland, Italië en de Europese Commissie) samenwerkte bij zoek- en reddingsmissies. En de laatste optie, die tijdens de bijeenkomst in Brussel eigenlijk de meeste voorkeur genoot bij de deelnemers, is een hybride model. Dit zou een combinatie zijn van de eerder genoemde modellen, waarbij EU-instellingen, Frontex en ngo’s zouden samenwerken.’
Is dat hybride model niet te ingewikkeld?
‘Wij zien het als een gefaseerd model dat ruimte biedt om de komende drie tot vijf jaar stap voor stap te werk te gaan en knelpunten op te lossen. Politici zouden dan verschillende elementen uit diverse opties kunnen overnemen. Het hybride model biedt denk ik de grootste kans bieden om een duurzame, permanente EU-SAR-missie te organiseren.’
Wanneer verwacht je een concreet resultaat van de onderhandelingen?
‘De Europese Commissie presenteert in het najaar van 2026 een herzien mandaat voor de Frontex-verordening. De voorzitter van de Commissie kondigde al aan dat ze van plan is de bevoegdheden van het agentschap uit te breiden, met name door middel van meer bewakingstechnologieën en meer Europese grens- en kustwachten. Zodra de Commissie het nieuwe wetsvoorstel heeft ingediend, gaan het Europees Parlement en de Raad van Europa hierover onderhandelen. Waarschijnlijk zullen die onderhandelingen tussen één en anderhalf jaar gaan duren.’
Lees hier alle aanbevelingen van Wolff en Moreno-Lax.