Conventies: de smeerolie in de motor van het staatsbestel
De opkomst van populistische partijen, de groei van de staatstaak en nu de versplintering in de Eerste en Tweede Kamer: de Nederlandse politieke realiteit is de afgelopen decennia in rap tempo veranderd. Die veranderingen staan in schril contrast met het Nederlandse staatsrecht dat sinds de grondwetsherziening van 1848 vrijwel onveranderd is gebleven. Promovendus Gert Jan Geertjes deed onderzoek naar die disbalans en naar de noodzaak van ongeschreven politieke regels. Promotie 2 september.
‘Al die feitelijke veranderingen in de maatschappij hebben maar in heel beperkte mate tot aanpassingen in het staatsrecht geleid. Het is daarom vaak moeilijk om duidelijke regels te vinden die aansluiten op de huidige politieke realiteit.’ Over hoe de formatie van een nieuw kabinet moet verlopen, staat bijvoorbeeld niets in de Grondwet. Daar komt nog bij dat Nederland geen constitutionele rechtspraak kent. Dat betekent dat geschillen binnen en tussen regering en parlement door die organen zelf beslecht moeten worden. ‘Ze kunnen dus niet naar de rechter stappen’, zegt Geertjes.
Ongeschreven regels
‘Voor veel situaties is dus geen pasklare regel. De ruimte in de Nederlandse constitutie wordt echter deels opgevuld door ongeschreven regels: conventies. In mijn proefschrift heb ik dit type regels voor de constituties van Nederland en het Verenigd Koninkrijk geanalyseerd.’ Volgens Geertjes zijn die zogenoemde conventies een soort smeerolie in de motor van het staatsbestel, omdat zij het staatsbestel draaiende houden zonder dat daarvoor grootscheepse (grond)wetswijzigingen nodig zijn. Zo krijgt ieder Kamerlid de kans om een motie in te dienen en wordt iedere Tweede Kamerfractie in de eerste, verkennende fase van de kabinetsformatie geconsulteerd. Alle betrokkenen in de politieke arena zijn het daarmee eens, omdat die ongeschreven regels op enig moment in hun voordeel kunnen werken.
'Veel belangrijke beslissingen worden al informeel in coalitieverband genomen, voordat het officiële debat daarover in de Tweede Kamer plaatsvindt' - Gert Jan Geertjes
‘Achter die conventies liggen bepaalde waarden die algemeen geldend zijn, zoals bijvoorbeeld de waarde van evenredigheid. Deze waarde dateert van 1917 toen het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging werd ingevoerd en brengt mee dat elke fractie naar rato van haar zetelaantal haar standpunten in de Tweede Kamer moet kunnen inbrengen. Het lastige is dat conventies lang niet voor iedere situatie een oplossing bieden. Zij kunnen namelijk alleen bestaan voor zover zij neutraal van karakter zijn en alle politici een gelijke kans geven om hun werk te doen.’
Verhoudingen tussen kabinet en Kamer
Dat blijkt ook uit de huidige wijze waarop een kabinet wordt geformeerd. Sinds 1963 mondt een formatie vrijwel steeds uit in een regeerakkoord. Alle samenwerkende partijen leggen daarin de belangrijkste afspraken van hun nieuwe coalitie vast. Dat heeft grote gevolgen voor de onderlinge verhouding tussen kabinet en Kamer. ‘Veel belangrijke beslissingen worden al informeel in coalitieverband genomen, voordat het officiële debat daarover in de Tweede Kamer plaatsvindt.’ Zo stapten Nederlandse militairen eind april 2021 op het vliegtuig naar Afghanistan, nog voor het Kamerdebat over hun inzet had plaatsgevonden. Oppositiepartijen reageerden daar toen verbolgen op.
De ruimte voor de controlerende functie van de Tweede Kamerleden uit de coalitie is nu relatief beperkt. ‘Dat is bijvoorbeeld te zien aan een Kamerlid dat “gesensibiliseerd” moest worden’, waarmee Geertjes verwijst naar het politieke debacle rond voormalig CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt. Hoewel het Nederlandse staatsrecht al 150 jaar nauwelijks is aangepast, is vaststelling van nieuwe regels volgens Geertjes niet de oplossing.
Vorming minderheidskabinet
‘Staatsrecht en conventie gaan uit van een duidelijke rolverdeling tussen regering en parlement, terwijl in de huidige politieke praktijk juist een vervaging van de rollen van die organen te zien is. Waar de Grondwet nog uitgaat van de tegenstelling tussen regering en parlement, wordt de échte politieke strijd nu gevoerd tussen de coalitie in de regering en het parlement enerzijds en de oppositie in het parlement anderzijds. Het is inmiddels lang niet meer altijd eenvoudig om de politieke tegenstellingen binnen de coalitie te zien. Dat kan ook anders, maar dan is er wel een verandering in de mentaliteit van politici nodig. Eventueel zou dit zelfs aanleiding kunnen zijn voor de vorming van een minderheidskabinet, waarin de Kamer meer ruimte heeft om haar oorspronkelijke controlerende taak goed te kunnen uitoefenen.’