Waarom het Europese inkoopbeleid blijft steken op papier: ‘Laat wat meer aan de praktijk over’
Europees inkoopbeleid staat vol goede bedoelingen als duurzaamheid en innovatie, maar op de werkvloer blijkt dat vaak onpraktisch. Onderzoeker én inkoper Alexander Schermerhorn laat in zijn proefschrift ‘Public Procurement Distance’ zien waarom regels botsen met de realiteit.
Aanbestedingen en Europees inkoopbeleid
Een aanbesteding is een offerteuitvraag van een overheidsorganisatie aan de markt vanaf een bepaald minimum bedrag. Deze uitvraag wordt opgesteld conform het Europese inkoopbeleid. Doel hiervan is een overheidsopdracht uit te laten voeren tegen de beste prijs/kwaliteitverhouding.
Het Europese inkoopbeleid bestaat uit drie pijlers:
-
Juridisch kader. Verplichte basisregels, vastgelegd in nationale wetgeving zoals de Aanbestedingswet 2012.
-
Strategische beleidsdoelen. Niet-verplichte maar gewenste onderwerpen als duurzaamheid, sociale impact, innovatie en kansen voor midden- en kleinbedrijven.
-
Grensoverschrijdend aanbesteden. Eveneens niet verplicht, maar bedoeld om de interne markt te versterken door meer inkoop over landsgrenzen.
Je hebt onderzocht waarom Europees aanbestedingsbeleid niet altijd wordt uitgevoerd zoals bedacht door de Europese Commissie. Wat staat er in dit beleid?
‘Volgens het strategische aanbestedingsbeleid moeten inkopers rekening houden met duurzaamheid, innovatie, social return en kopen bij midden- en kleinbedrijven (MKB). Dit is over het algemeen niet verplicht, maar uitvoering wordt wel sterk aangemoedigd. De Europese Commissie wil bijvoorbeeld groene, duurzame en verantwoorde producten inkopen, maar op de werkvloer blijkt dat lastig omdat inkopers dit regelmatig als ingewikkeld en kostprijsverhogend ervaren.
Daarnaast wil de EU het succes van een geharmoniseerde Europese markt benadrukken. Dus verwacht de Europese Commissie dat inkopers in de lidstaten zoveel mogelijk grensoverschrijdend in andere lidstaten inkopen. Als je naar Nederland kijkt, gaat men niet zo snel naar het buitenland omdat veel in ons eigen land te krijgen is. Grensoverschrijdend inkopen is hierdoor eerder een zeldzaamheid, dus daarin zie je dat Europees beleid niet goed tot zijn recht komt en ontstaat er wat ook de titel is van mijn proefschrift: aanbestedingsafstand (public procurement distance).’
Je hebt een enquête gehouden in 27 lidstaten om verklaringen te zoeken voor deze afstand. Wat viel je op?
‘Ik heb op de werkvloer onderzocht hoe inkopers Europees inkoopbeleid toepassen. Hierin is intrinsieke motivatie een belangrijke factor gebleken. Als die er niet is, dan is de motivatie om het gewenste beleid toe te passen in de uitvoering een stuk minder. Een ander opvallend punt is het schakelen bij inkoopproblemen. Als een inkoper dit ad hoc moet oplossen, wordt het inkoopbeleid zo aangepast dat er een pragmatische oplossing komt.
Ook was ik benieuwd of culturele verschillen een rol spelen in het ontstaan van aanbestedingsafstand, maar in de praktijk blijkt dat die verschillen er niet echt zijn. Je zou dus een inkoper uit Helsinki in Cyprus kunnen neerzetten en in grote lijnen zal hij of zij het inkoopbeleid hetzelfde uitvoeren, dat is wel heel interessant.’
Waarom is dat interessant?
‘Alles in de openbare ruimte om ons heen in is ingekocht. Letterlijk alles is ooit aanbesteed en is een offerte voor uitgevraagd. Interessant is dat we meestal niet stilstaan bij de grootte en de impact hiervan. Juist daarom is het belangrijk om te kijken hoe aanbestedingsbeleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd in de Europese Unie. Zo krijg je veel beter inzicht in het functioneren van de werkvloer en de problematiek aldaar.’
Als je nu iets aan Brussel mag adviseren wat ze meteen uitvoeren, wat zou dat zijn?
‘Op dit moment vindt een grote herziening plaats van de Europese inkooprichtlijnen. Brusselse beleidsmakers hebben wel eens de neiging om zeer gedetailleerde regelgeving te maken. Maar in dit geval zou ik zeggen: maak eens wat minder regels en laat wat meer aan de praktijk over. Want inkopers moeten het inkoopbeleid zelfstandig in praktijk brengen en intrinsiek gemotiveerd zijn om dit te doen. Uit mijn onderzoek blijkt dat de uitvoering zo wordt bijgebogen dat het geen zin heeft om iedere vierkante centimeter vast te leggen in beleidsvoorschriften.’
Waarom wilde je dit onderzoeken?
‘Ik werk zelf als overheidsinkoper en zie dat de uitvoering regelmatig anders gaan dan van tevoren verwacht. Ik vroeg me af waarom dat zo was. Stel, ik moet 100.000 spijkers inkopen en die moeten voldoen aan technische eisen. Of die nu wel of niet duurzaam zijn, van een MBK-bedrijf komen of over de grens, is voor mij als inkoper op dat moment minder belangrijk dan de inkoop succesvol afhandelen. En dat is de kern van de zaak: beleidsmakers kunnen vooraf regels opleggen, maar op de werkvloer blijkt de uitvoering anders. Vanuit die nieuwsgierigheid ben ik dit onderzoek naar aanbestedingsafstand gaan doen.’
Wat zou je graag zien voor de toekomst?
‘Vanuit wetenschappelijk oogpunt hoop ik dat mijn vakgenoten verder gaan met onderzoek naar wat er op de werkvloer gebeurt. Het handelen van managers, beleidsmakers en politici wordt met bosjes onderzocht, maar het is ook goed om naar de mensen te kijken die met hun voeten in de modder staan.’