Hoe verdwijnt een probleem als schaduwbanken van de politieke agenda?
Onderzoekers bestuderen doorgaans wat politici zeggen en doen, maar hoe onderzoek je wat zij juist niet bespreken? Promovendus Yu-Sha analyseerde hoe Nederlandse media, politici en beleidsmakers spraken over schaduwbanken en waarom het onderwerp steeds opnieuw uit beeld raakte.
Tijdens de kredietcrisis van 2008 en later tijdens de coronapandemie laaide de discussie geregeld op: hoe kwetsbaar is het Nederlandse financiële systeem eigenlijk? Toch verdween één onderwerp steeds weer naar de achtergrond omdat er nauwelijks over werd gesproken: schaduwbanken. Volgens Yu-Sha Vergeer is dat geen toeval. In haar promotieonderzoek onderzocht zij hoe het onderwerp schaduwbankieren tussen 2000 en 2023 opdook in media, politiek en beleid. Daarbij richtte ze zich op een relatief onbekend fenomeen: agenda denial.
Wat is agenda denial?
‘Agenda denial betekent voorkomen dat iets op de politieke agenda komt of ervoor zorgen dat het verdwijnt. Het is eigenlijk het tegenovergestelde van agenda-setting, waarbij media, politici en belangengroepen proberen een onderwerp onder de aandacht te brengen. Naar agenda denial is veel minder onderzoek gedaan. Juist daarom vond ik het interessant: we weten relatief weinig over de redenen waarom sommige onderwerpen buiten beeld blijven.’
Hoe kwam je bij de casus over schaduwbanken?
‘Dat was een hele uitdaging, want hoe kies je een relevant onderwerp waar weinig over wordt gesproken? Ik kom zelf uit de financiële sector en dacht daarom aan schaduwbanken. Als zulke banken in de problemen komen, moeten centrale banken of overheden soms ingrijpen om grotere schade aan het financiële systeem te voorkomen. Dat kan uiteindelijk ook belastinggeld kosten. Ik vroeg me hoe het kan dat dit onderwerp relatief weinig politieke aandacht krijgt, zijn daar onderliggende redenen voor?'
Wat zijn schaduwbanken?
‘Schaduwbanken, officieel ‘Non-Bank Financial Intermediaries (NBFI’s)’, zijn instellingen die financiële activiteiten uitvoeren die lijken op die van banken, maar niet onder dezelfde regelgeving vallen. Voorbeelden zijn veilinghuis Sotheby’s of MUNT Hypotheken, maar denk ook aan investeringsfondsen, hedgefondsen of pensioenfondsen. Ze spelen een belangrijke rol in financiële ketens, maar kunnen ook systeemrisico’s veroorzaken wanneer ze in de problemen komen. In Europa spendeert de Europese Centrale Bank (ECB) miljarden om te voorkomen dat problemen bij schaduwbanken het financiële systeem ontwrichten.'
Hoe onderzoek je iets dat wordt verzwegen?
'Ik wilde zo objectief mogelijk onderzoeken en ontdekken welke krachten er in het speelveld zijn omdat er vaak een bewuste strategie achter zit om iets te verzwijgen. Dus ik zocht een manier waarop ik dat zichtbaar kon maken zonder dat het giswerk werd.
Uiteindelijk heb ik bekeken hoe vaak het onderwerp schaduwbanken voorkwam in Kamerstukken, beleidsdocumenten en media-uitingen tussen 2000 en 2023. Dat leverde een rijke dataset op waarin ik patronen kon herkennen, maar ook opvallende afwezigheden. Daarnaast hield ik 30 diepte-interviews met betrokkenen uit onder meer de politiek, overheid, financiële sector en lobbywereld om beter te begrijpen wat er achter die patronen schuilging.’
Wat is je het meest opgevallen?
‘Opvallend was dat de aandacht voor schaduwbankeen steeds weer verslapte. Tijdens de financiële crisis van 2008 nam die toe omdat schaduwbanken Amerika hielpen om op grote schaal hypotheken te financieren en de risico's daarvan verspreiden zich vervolgens over het financiële systeem.
De aandacht was er opnieuw in 2012. Uit onderzoek van de Financial Stability Board bleek dat Nederland in verhouding een van de grootste schaduwbanksectoren ter wereld had. De Nederlandsche Bank onderzocht dit en kwam tot de conclusie dat een groot deel van de schaduwbanken bij een nauwere definitie niet echt een schaduwbank waren. De discussie verschoof vooral naar definities en meetmethoden, terwijl een bredere discussie over de risico’s uitbleef. Dat vond ik opvallend, omdat de onderliggende risico’s niet verdwenen waren.
Voor mijn onderzoek interviewde ik verschillende betrokkenen over hoe de schaduwbankdiscussie door de jaren heen is gevoerd. Op basis daarvan heb ik verschillende strategieën van agenda denial geclassificeerd. Sommige strategieën zijn relatief makkelijk, zoals het simpelweg ontkennen van een probleem. Andere gaan verder, bijvoorbeeld door critici in diskrediet te brengen, of zelfs te bedreigen. Agenda denial kan ook subtieler werken door besluitvorming uit te stellen, of symbolisch beleid te voeren: dan lijkt het alsof een probleem wordt aangepakt, terwijl er in de praktijk weinig verandert.’
Maar het probleem van schaduwbanken is dus niet kleiner geworden?
‘Nee, de sector groeit steeds verder en is inmiddels zelfs groter dan de traditionele bankensector. Een deel daarvan wordt inmiddels beter gereguleerd, maar nog steeds valt een aanzienlijk deel buiten zicht.
Wat ik in mijn onderzoek zag, is dat de politieke discussie vaak werd versmald. In plaats van de brede risico’s te bespreken, werd ingezoomd op technische details. Daardoor verschuift de aandacht naar een klein onderdeel van het probleem en lijkt het beheersbaar, zonder dat de onderliggende risico’s als geheel worden aangepakt.
Daarnaast heeft de officiële naamswijziging van ‘schaduwbank’ naar ‘NBFI’ niet meegeholpen. Die naam is vaag en moeilijker te begrijpen voor een breder publiek. Soms werd het probleem nog wel erkend, maar zwakte de aandacht steeds verder af in de keten van media naar politiek naar beleid. Over de periode van 23 jaar werd schaduwbankieren slechts in dertien beleidsstukken substantieel genoemd. Dat is veel minder dan je op basis van de media-aandacht zou verwachten.’
Welke conclusies kun je hieruit halen?
‘Mijn onderzoek laat zien dat agenda-denial wel degelijk voorkomt en dat het effectief kan zijn. In deze casus gebeurt dat vooral op indirecte wijze en door subtiele processen die het onderwerp naar de achtergrond duwen. De methode die ik heb ontwikkeld kan ook worden gebruikt om dit in andere maatschappelijke discussies te onderzoeken, bijvoorbeeld rond landbouw, klimaat of vapen. Het is belangrijk dat we ons bewuster worden van dit soort processen.'
Wat kunnen politici en beleidsmakers hiervan leren?
‘Agenda denial zal altijd onderdeel blijven van het politieke spel. Het wordt niet voor niets een arena genoemd: er wordt gestreden voor belangen. Het belangrijkste is daarom bewustwording. Niet alleen wat er besproken wordt, maar ook wat er niet besproken wordt kan van betekenis zijn.
Ik heb een toolkit gemaakt voor beleidsmakers, lobbyisten en politici om agenda-denial te kunnen herkennen in de praktijk. Het actief tegengaan van agenda denial is lastig, maar ik hoop met dit onderzoek de processen beter zichtbaar te maken en zo bij te dragen aan een meer gebalanceerd speelveld. Uiteindelijk hoop ik dat mensen kritischer gaan kijken naar wat er wel en niet op de agenda komt.’
Dual PhD
Yu-Sha Vergeer is duale promovendus aan het Leiden University Dual PhD Centre. ‘Ik heb het Dual PhD-traject heel positief ervaren. Omdat ik mijn promotie combineerde met een fulltimebaan zocht ik naar flexibiliteit en binding met de universiteit. Het Dual PhD Centre bood precies dat. Ik maakte deel uit van een werkgroep met een fijne één op één coach. Verder deed iedereen onderzoek naast zijn werk, dat zorgde voor een leuke dynamiek.’
Promotie
Op dinsdag 20 oktober om 13:00 verdedigt Yu-Sha Vergeer haar proefschrift ‘Advancing agenda denial theory and research: an analysis of the Dutch financial sector’, in het Academiegebouw in Leiden.
Meer informatie