Strijd tegen belastingparadijzen? EU-beleid is oneerlijk en bereikt doelen nauwelijks
De EU pakt belastingontwijking aan met een zwarte lijst, wat verstrekkende gevolgen heeft voor niet-Europese landen. Het beleid leidt tot ongelijke behandeling en bereikt zijn doelen nauwelijks, blijkt uit promotieonderzoek van Federica Casano.
Eén jaar, bij hoge uitzondering twee jaar. Zo kort krijgen niet-Europese landen om te voldoen aan bepaalde Europese belastingnormen. Doen ze dat niet, dan belanden ze op een openbare zwarte lijst, met mogelijke diplomatieke en economische gevolgen. Investeerders mijden deze landen bijvoorbeeld. Onderhandelen of uitgebreid uitleggen hoe hun belastingsysteem werkt, is voor niet-Europese landen nauwelijks mogelijk. ‘Het is in feite: voldoen of op de lijst’, zegt jurist Federica Casano.
Wat zijn de doelen van de EU-belastinglijst?
Met de ‘EU-lijst van niet-coöperatieve rechtsgebieden voor belastingdoeleinden’ (hierna EU-belastinglijst genoemd) wil de EU belastingontwijking tegengaan en de concurrentiekracht van de Europese markt beschermen. Door niet-Europese landen dezelfde belastingregels op te leggen, wil de EU een gelijker speelveld creëren voor Europese bedrijven. De EU-belastinglijst is ook bedoeld om ontwikkelingslanden te ondersteunen om meer belastinginkomsten te kunnen genereren.
Doelen worden niet bereikt
Uit het onderzoek van Casano blijkt dat de doelen grotendeels niet worden bereikt. De criteria van de EU-lijst zijn technisch zwak en bevatten veel mazen, waardoor belastingontwijking en schadelijke belastingconcurrentie mogelijk blijven.
Doordat landen slechts één jaar krijgen om hun wetgeving aan te passen, is er bijna geen tijd voor een inhoudelijk parlementair debat. ‘Ze proberen vooral zo snel mogelijk aan de criteria te voldoen, uit angst om op de zwarte lijst te belanden’, legt Casano uit. Vooral landen die de Europese wetgeving letterlijk kopiëren weten de zwarte lijst te vermijden, ook al ontbreekt daar vaak de kennis of capaciteit om de regels daadwerkelijk te handhaven.
Hoe is het onderzoek gedaan?
Federica Casano verzamelde voor haar promotieonderzoek naar de EU-belastinglijst data uit documenten van de EU. Ze bekeek brieven waarin niet-Europese landen werd gevraagd om aan de belastingregels van de EU te voldoen en de reacties daarop. En ze sprak met beleidsmakers van Europese lidstaten, van niet-Europese landen en van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OECD). Ook sprak ze mensen uit de private sector en van ngo’s.
Ontwikkelingslanden
Casano zag dat er een groot verschil was tussen ontwikkelingslanden en landen zoals de Kaaimaneilanden en de Britse Maagdeneilanden, die vaker op een zwarte lijst zijn gekomen en weten hoe ze hierop moeten reageren. ‘Landen zoals Botswana en Namibië hebben hier geen ervaring mee en soms is er letterlijk maar één persoon die de belastinghervorming moet uitvoeren.’ Daardoor worden ontwikkelingslanden onder grote tijdsdruk gedwongen tot ingrijpende keuzes, zonder zicht op de economische gevolgen.
Oneerlijk
Niet-Europese landen beschuldigen de EU ervan dat zij niet dezelfde strikte regels hoeven te volgen, waardoor de EU concurrentievoordeel heeft. Casano: ‘Op het eerste gezicht lijken de regels hetzelfde voor Europese landen als voor niet-Europese landen, maar daar zijn kanttekeningen bij te plaatsen. Lidstaten krijgen bij sommige richtlijnen twee jaar om die te implementeren en soms nemen ze er nog langer voor. Italië deed er bijvoorbeeld wel zes jaar over om een richtlijn tegen belastingmisbruik in te voeren.’
‘Ik snap waarom, want het is een enorme klus, zeker bij een regeringswissel. Maar toen Costa Rica dat had en niet binnen een jaar aan de regels kon voldoen, werd het land op de zwarte lijst gezet. Wat bij EU-landen gebeurt, is niet transparant, terwijl de hele wereld de zwarte en grijze lijsten (hier staan landen op die nog niet aan de regels voldoen, maar hebben toegezegd hun regels aan te passen, red.) met niet-Europese landen kan zien. EU-lidstaten zullen zelf nooit op de zwarte lijst komen, want daarvoor moeten de lidstaten unaniem instemmen.
Ook inhoudelijk zijn er verschillen. Zo worden aan niet-Europese landen regels tegen brievenbusfirma’s opgelegd, maar zijn er binnen de EU geen uniforme regels. Daarnaast vraagt de EU aan niet-Europese landen om belastingvoordelen voor bedrijven die fabrieken bouwen, af te schaffen. Casano vindt dit oneerlijk, zeker voor ontwikkelingslanden. ‘Dit zijn economische investeringen die de werkgelegenheid bevorderen en ook kunnen bijdragen aan de inning van de inkomstenbelasting, omdat meer mensen een baan hebben.’
Eigen huis op orde brengen
Casano pleit voor een gerichtere aanpak. De EU zou haar middelen moeten inzetten tegen landen die daadwerkelijk een grote rol spelen in belastingontwijking. Daarnaast vindt Casano dat er zeker voor ontwikkelingslanden meer ruimte moet zijn voor dialoog. Daarbij moet de EU niet alleen maar in gesprek gaan met één land, ook regionale organisaties moeten betrokken worden. ‘Als je als Botswana met de hele Europese Unie praat, is dat een heel andere dialoog dan als je dat doet als unie van Zuid-Afrikaanse landen, samen met United Nations Development Programme, de African Tax Administration Forum en onderzoeksinstituten. Het is diplomatiek sterker en veel beter afgestemd op lokale beleidsbehoeften.’
Verder pleit ze voor een ombudsman waar landen terecht kunnen als ze vinden dat ze oneerlijk worden behandeld. ‘Als je op dit moment denkt dat je als land wordt benadeeld, kan je daar niets aan doen.’
Ten slotte zou de EU ook naar de eigen lidstaten moeten kijken. ‘Als we ons eigen huis niet op orde brengen, zal er geen internationale erkenning komen voor het Europese beleid.’
Federica Casano promoveerde 8 mei op haar proefschrift Anatomy of the EU tax list: a case-study on EU external tax policy.